【十九大·理论新视野】深化依法治国实践:新时代法治中国建设的重大主题

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全面依法治国是新时代经济社会发展的重要保障。十九大报告堪称新时代法治中国建设的总纲领,习近平同志在十九大报告中提出了一系列新时代法治建设的新判断、新论述和新思想,为新时代法治中国建设指明了方向。在十九大报告中,“坚持全面依法治国”被明确作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一。报告指出:“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,发展中国特色社会主义法治理论,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,坚持依法治国和以德治国相结合,依法治国和依规治党有机统一,深化司法体制改革,提高全民族法治素养和道德素质。”报告中有关“深化依法治国实践”的提法,则是关于全面依法治国的创新表述,堪称新时代法治中国建设的重大主题。

深化依法治国实践是新时代法治中国建设的重大主题

深化依法治国实践是新时代法治中国建设的重大主题,也是全面推进依法治国进入到新阶段的必然要求,具有鲜明的时代性、现实性和紧迫性。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央深刻总结我国社会主义法治建设的经验和教训,提出了“法治是治国理政的基本方式”的现实需求,作出了“全面推进依法治国”的战略抉择,把党和国家工作纳入法治轨道,取得了举世瞩目的新进展、新成就、新渠道。

从人治走向法治,是人类社会文明进步的基本规律,全面依法治国是当代中国最符合科学发展规律的国家治理方略。1997年9月,党的十五大科学总结我国社会主义民主和法制建设经验,提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的重大战略任务。1999年3月,“依法治国”的基本方略和奋斗目标被庄严地写入宪法,成为权威的宪法原则。2012年11月党的十八大进一步提出,要全面推进依法治国。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央深刻总结我国社会主义法治建设的经验和教训,提出了“法治是治国理政的基本方式”的现实需求,作出了“全面推进依法治国”的战略抉择,把党和国家工作纳入法治轨道,取得了举世瞩目的新进展、新成就、新渠道。2014年10月,党的十八届四中全会专题研究全面依法治国重大问题并作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,这是我们党的历史上第一次专题研究、专门部署全面依法治国,是中国法治建设具有重大意义的里程碑。习近平同志指出:“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这是贯穿决定全篇的一条主线,既明确了全面推进依法治国的性质和方向,又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手,对全面推进依法治国具有纲举目张的意义。”全面依法治国作为一项系统工程,其各项工作均围绕“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”这一总目标予以部署展开,为中国法治建设提供了实践载体与基本遵循,描绘了法治国家的“新蓝图”。

十九大报告明确提出深化依法治国实践,既标志着全面推进依法治国进入新阶段,也为新时代法治中国建设提出了新要求、指明了新方向。值得一提的是,十九大报告提出,成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导。成立中央全面依法治国领导小组,可以说是十九大报告中的一大亮点,也是党中央深化依法治国实践的重大举措。成立中央全面依法治国领导小组,可以更好地把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程,同时将为全面推进依法治国,协调推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设,提供强有力的组织基础。

深化依法治国实践是一个复杂的系统工程,具体体现在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等几个方面。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设16字方针,党的十八大报告提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,新的16字法治方针与“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”既一脉相传而又更加丰富和科学,表明我国社会主义法治建设在中国特色社会主义法律体系形成的基础上进入了一个更加成熟稳健的新阶段。

全面依法治国,总体上要求做到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,关键是坚持法律面前人人平等原则,保证有法必依、执法必严、违法必究。“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”这16个字,是对法治建设的新要求,也是全面推进依法治国的核心内容。简而言之,立法的关键是要实现科学立法,做好立法调研、立法论证和立法后评估,确保立法质量,提高立法决策的科学化;执法的关键是严格,严格执法,执法必严,既不滥用职权徇私枉法,也要避免行政不作为;司法的灵魂是公正,司法是维护社会正义的最后一道防线,守护住这道防线是司法机关的使命所在,司法机关要依法独立行使司法权,用公正的裁决捍卫这道防线,维护司法公信力;守法的关键是各级党组织和全体党员特别是领导干部要带头尊法学法守法用法,全体公民一视同仁,不分身份地位在法律面前一律平等,自觉守法,无论是高官还是名人,其第一身份都是必须守法的公民。

“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,作为社会主义法治建设新“十六字方针”,是贯彻落实全面依法治国全局部署的务实举措,也是稳步推进新时代法治中国建设的总方针和法治国家建设的重要衡量标准。

深化依法治国实践必须切实维护宪法权威

党的十九大报告首次将“合宪性审查”写入,明确提出要加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。合宪性审查将为宪法实施和监督提供重要的制度性保障,这意味着宪法实施和监督将进入以合宪性审查为重要抓手的新时代,合宪性审查将有望激活宪法文本的威力,让宪法真正长出牙齿、彰显权威,对于维护宪法权威、全面依法治国具有极其重要的现实意义。

2012年12月,习近平同志在纪念现行宪法公布施行30周年大会上明确提出“依宪治国、依宪执政”的理念。2014年10月,党的十八届四中全会提出建立宪法宣誓制度。同年11月,全国人大常委会决定将12月4日设立为国家宪法日。党的十八届三中全会提出,要进一步健全宪法实施监督机制和程序。十八届四中全会再次提出,要完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。如今,“合宪性审查”首次写入党代会报告,对于完善宪法监督制度具有重大的标志性意义。

建立合宪性审查制度,推进合宪性审查工作,是全面依法治国的题中应有之义,也是深化依法治国实践的重大举措。 宪法明确规定:一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。这一规定为建立合宪性审查制度提供了权威的宪法依据,也是落实宪法规定的必然要求。合宪性审查有利于实现依法治国的正本清源,破解积弊已久的违法立法、部门立法、红头文件乱法问题,充分发挥宪法在依法治国中的定海神针功能。“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”,是全面依法治国的应有之义。

让宪法长出“钢牙利齿”,推进合宪性审查工作,就有必要在全国人大增设宪法委员会之类的专门机构。建议全国人大常委会设立权威的宪法委员会,作为专门的合宪性审查机构,审查法律法规的合宪性,纠正违宪行为、解释宪法规范、完善宪法监督制度。通过设立宪法委员会,进一步明确合宪性审查的审查标准、工作流程、纠正措施,配备完善的机构、人力,真正让维护宪法权威落到实处。

宪法的生命和权威在于实施而不能束之高阁。期待十九大报告首次提出的“推进合宪性审查工作”,开启一个宪法实施和监督的新时代,期待合宪性审查让宪法真正长出“钢牙利齿”,彰显宪法作为国家根本大法的至高权威。

深化依法治国实践之科学立法

就立法而言,立法工作的重心就是要着力提高立法质量,实现良法善治。十九大报告中提出“以良法促进发展、保障善治”,良法是善治的前提,提高立法质量是打造良法的必由之路。简而言之,立得住、行得通、切实管用的法律就是高质量的法律,就是优法、良法。法律草案公开征求民意,扩大人民群众有序参与立法,是提高立法质量的重要条件。

党的十八大以来,深入推进科学立法、民主立法,切实做好立改废释工作,中国特色社会主义法律体系不断完善。截至2017年6月底,十二届全国人大及其常委会制定法律20件,修改法律101件次,通过有关法律问题和重大问题决定36件,作出法律解释9件;国务院制定修订行政法规43部,以“一揽子”方式修订行政法规125部。近年来,立法机关不断完善立法体制机制,发挥人大在立法中的主导作用,保证立法公平,防止部门利益法律化;赋予设区的市地方立法权,推动地方因地制宜运用立法手段解决本地特殊问题;拓宽公民有序参与立法途径,本届全国人大常委会已有60次法律草案公开征求意见,使立法更好反映人民意愿,为提高立法质量提供了有力保障。

法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。要把公正、公平、公开原则贯穿于立法全过程,完善立法体制机制,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。

科学立法,要求继续大力倡导公民对立法的有序参与,进一步拓展人民有序参与立法途径,更多地采取立法听证会、专家论证会、公布法律草案公开征求意见等多种形式,让人民的法律更多更好地体现党的主张和人民的意愿。

科学立法,要求我们将立法视为一门科学,努力提高立法质量。既要做好立法前的可行性论证,也要重视立法后评估。立法后评估,就是要“立法回头看”,经得起历史和实践的检验,给立法工作打分,及时为法律法规“打补丁”。建议引入相对利益超脱的中立的第三方作为立法后评估主体,这样更为客观公正。

十九大报告在科学立法、民主立法的基础上还提出了依法立法的原则要求。依法立法,要求立法部门必须遵守宪法法律设定的程序和权限进行立法活动。依法立法的核心在于坚决破除立法中的部门利益法律化问题。

法律法规是立法部门提供给社会的特殊公共产品,这种公共产品必须具有广泛的民主性和公意性,否则就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。因而,每一部法律法规都应当接受是否存在部门利益法制化的拷问。涉及利益博弈和利益调整的立法工作应该讲大局,树立超越部门利益的大局意识,要从公共利益出发,从最广泛的民意出发,而不是从部门利益出发,决不允许在立法中搞部门利益法制化。

遏制法律法规的部门利益法制化,就要大力推行“开门立法”。以民意为基础的立法活动理应“开门立法”,让民主的阳光驱散立法的阴霾。积极推行立法回避制度。凡直接涉及某部门利益的立法起草工作,该部门原则上应当回避,不能参与更不能主持立法起草工作。此外,不妨大力推行委托第三方机构或者专家立法,尝试立法招投标新举措。要制定良法,防止“立法走私”,委托第三方起草草案不失为打造良法的良策。

当然,遏制部门利益法制化最有效武器乃是厉行立法问责,向搞部门利益保护的部门亮出问责之剑。要像雷厉风行的行政问责和司法问责一样,高度重视立法问责,加大立法领域的立法问责力度,对于出现明显的部门或地方利益保护倾向的法规(含草案),要问责有关承担起草和审议的部门(包括立法起草部门和立法审议决策部门等),追究相关部门立法失职的法律责任。当前,要充分发挥法治的示范和引导作用。  

 深化依法治国实践之严格执法

就严格执法而言,执法的重心就是继续深入推进依法行政,加快建设法治政府。是否依法行政,是衡量严格执法的重要标准,所谓依法行政,就是要求做到合法行政、合理行政、高效便民、权责统一、政务公开。

法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。各级政府都是行政执法主体,有责任保证法律严格实施。依法行政原则要求各级行政机关不得法外设定权力,要求各级行政机关健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。推行政府法律顾问制度,充分发挥法律顾问在制定重大行政决策和督促依法行政中的作用。依法行政原则要求建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。从法定程序、追责制度、追责措施等方面把政府的决策权关进制度的笼子里。重大决策必须增加公众参与,真正做到凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见,凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正;重大决策也应当纳入政治协商程序,政府重大决策出台前向同级人大报告,接受人大的监督或审查,都有利于提高重大决策的民主性、科学性,最大限度避免决策失误。

各级政府坚持法定职责必须为、法无授权不可为,依法决策、简政放权、严格执法、优化服务,政府工作法治化水平不断提高。简政放权力度加大。大幅取消和下放行政审批事项,截至2017年6月底,国务院各部门取消和下放行政审批事项618项,比例超过40%;彻底废除非行政许可审批;取消职业资格许可和认证事项434项;中央层面核准的投资项目减少90%,外商投资项目95%以上由核准改为备案管理。全面施行政府权力清单制度,31个省区市均已公布省市县三级政府部门权力清单和责任清单。这一系列改革,很大程度上为企业“松了绑”、为群众“解了绊”、为市场“腾了位”,也为廉政“强了身”,充分激发了市场活力和社会创造力。

依法决策机制进一步健全。完善行政决策程序,目前已有17个省级政府和23个较大的市政府出台规范重大行政决策程序的规章。全面推行政府法律顾问制度,全国共有公职律师1.25万多人,公司律师2700多人。建立实施重大决策终身责任追究制度,防止违法决策。

深化依法治国实践之公正司法

就公正司法而言,十九大报告提出,深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。可见,司法体制改革的重心在于深化司法体制“综合配套改革”,以及全面司法责任制。

司法是维护社会公平正义的最后一道防线,也是国家治理的重要防线。司法改革的核心目标就是要勘定司法权力的边界,规范权力的运行,让审判的归审判、行政的归行政,让人民群众在每一起司法案件中都感受到公平正义。

司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位,对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。近年来,司法系统坚持正确改革方向,敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关,做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革,司法公信力不断提升,对维护社会公平正义发挥了重要作用。例如,推进以司法责任制为重点的司法体制改革。实行司法人员分类管理制度,根据司法职业特点和履职要求,把法院检察院工作人员分为法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员三类,实现各归其位、各司其职。实施法官、检察官员额制,把专业水平高、办案能力强、办案业绩突出的人员选入员额,入额人数均比原来法官、检察官人数减少40%左右,但实际办案力量则增加20%以上。确立法官、检察官的主体地位,做到“让审理者裁判、由裁判者负责”。推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。明确刑事诉讼各阶段的基本证据标准,规范侦查、起诉、审判活动,确保无罪的人不受刑事追究、有罪的人受到公正惩罚。开展刑事案件速裁程序和认罪认罚从宽制度改革试点。近40%的案件通过认罪认罚从宽解决,其中85%的案件10日内结案,90%的案件当庭宣判,被告人积极退赃退赔、达成和解谅解的占49%,在效率提高的同时,减少了社会对抗,促进了社会和谐。此外,最高人民法院先后设立六个巡回法庭,在北京、上海、广州三地设立知识产权法院,北京、上海在原有铁路运输法院和检察院基础上设立跨行政区划法院、检察院,设立杭州互联网法院,进一步完善了法院检察院组织体系。

司法责任制必须不折不扣落实到位。建立并严格落实领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。这一制度可以有效保障司法权力依据法定程序在不受外界不当干预的阳光环境下顺畅运行,对于确保依法独立公正行使审判权检察权具有极其重要的现实意义。同时,要力推司法公开,实现阳光司法。惟有更加强调公开,才能排除各种不正常因素的干扰,保证复杂疑难案件真正自始至终得到公正的审理。    

深化依法治国实践之全民守法

就全民守法而言,十九大报告强调提出加大全民普法力度,建设社会主义法治文化,树立法律至上、法律面前人人平等的法治理念。可见,将全民普法提升到建设社会主义法治文化的新高度。

党的十八大以来,法治宣传教育呈现了新气象。例如,设立国家宪法日,采取多种方式广泛开展宪法宣传活动,让宪法的条文、原则和精神在全社会落地生根。建立宪法宣誓制度,国家工作人员在就职时公开进行宪法宣誓,不仅使宣誓人深受震撼和洗礼,而且有利于在全社会增强宪法意识、树立宪法权威,更好发挥示范作用。领导干部法治观念不断增强。加强法治教育和制度建设,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容,有力推动了各级领导干部尊法守法。落实被诉行政机关负责人出庭应诉制度,有的地方行政机关负责人出庭率达100%。落实“谁执法谁普法”的普法责任制,运用典型案例以案释法,为社会确立是非对错标准,为有关行业、群体明确行为底线。

全民普法工作的重心就是以实施“七五”普法规划为依托,继续深入开展法治宣传教育,强化全社会法治意识,建设社会主义法治文化。

持之以恒、潜移默化的全民普法,正在深刻影响着全体公民的思想观念、思维方式和行为方式。要切实加强法治文化建设,弘扬法治精神,树立法治思维,营造法治氛围,在潜移默化中用法治文化熏陶影响全体公民尤其是各级领导干部。法治文化建设是一项系统工程,不可能毕其功于一役,而是一个长期积累的过程。深化法治宣传教育,就是要由表及里,注重法治素质的提升,建设社会主义法治文化。全民普法已经从普及法律知识,提升到弘扬法治精神、建设法治文化的新高度。当然,在中国这样一个有着几千年封建人治历史、缺少法治人文传统的国度,要想建设法治文化,不可能一蹴而就,仍需不懈努力。不能急功近利,切忌搞形式主义,而要潜移默化、持之以恒,全力推进法治建设。

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚的遵循。人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,增强全社会厉行法治的积极性和主动性,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。推动全社会树立法治意识,深入开展法治宣传教育,把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容。 这对新时期的法治宣传教育提出了更高的新要求,要求普法宣传更加注重实效,重在强化全民尤其是各级领导干部的法治思维,坚决克服“权大于法”的人治思维,提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力,进而提升全社会的法治意识。十九大报告首次提出了绝不允许“逐利违法”的措辞,各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法,任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

法治兴则国家兴。十九大报告吹响了深化依法治国实践和建设法治中国的新时代号角,让我们沿着十九大报告指明的方向,全面推进依法治国、深化依法治国实践,为早日实现建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标而努力奋斗。

(作者系司法部《中国司法》杂志总编、研究员)

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